Алексей Саватюгин: Роль мегарегулятора...

[Misha_123 156]

Роль мегарегулятора: каким должно быть суперведомство.

Ведомости, Алексей Саватюгин, член Совета по развитию финансового рынка РФ при президенте

Совсем скоро российскую финансовую систему ждут серьезные перемены. Их диктует не столько смена главы Центробанка, сколько изменение самого статуса ЦБ, его превращение в так называемый мегарегулятор финансового рынка. Какие проблемы и вызовы встанут перед новым руководителем этого суперведомства?

Во-первых, Центробанку придется заново осознать свое место в системе государственной власти. Правительство не только добровольно сложило свои полномочия в сфере надзора и выпуска подзаконных актов на финансовых рынках, но и, передав от органов исполнительной власти Центральному банку возможность самостоятельного внесения законопроектов в правительство и президенту (пока Центробанку вносить законопроекты напрямую в Думу не позволяет Конституция), фактически устранилось от выработки самостоятельной политики в области регулирования финансовых рынков. Неизбежный отток квалифицированных кадров из правительственных структур только усилит необходимость для ЦБ выстраивания новой системы взаимоотношений в рамках законотворческого многоугольника: ЦБ — правительство — администрация президента -Госдума — Совет Федерации. До сих пор Банк России в органах законодательной власти играл самостоятельную роль лишь при ежегодном рассмотрении Основных направлений денежно-кредитной политики и соответствующего отчета главы ЦБ. Теперь мегарегулятору предстоит самому представлять и отстаивать десятки законопроектов, регулирующих широчайшие области — от пенсионной реформы до гражданского законодательства. Среди прочего данное обстоятельство может привести руководство мегарегулятора к пониманию необходимости выделения отдельной функции в рамках ЦБ по аналогии с федеральными министерствами — статс-секретаря в ранге зампреда Центрального банка. Неизбежные трения и попытки «раздела поляны» между профильными министерствами (не забываем о таком могущественном регуляторе финансового рынка, как Роспотребнадзор) и ЦБ будет невозможно решить стандартным для межведомственных противоречий совещанием у (вице-) премьера.

Президентский Совет по развитию финансового рынка, созданный в 2008 г. указом президента Медведева, при президенте Путине не собирался ни разу. Видимо, актуальных тем для обсуждения нет, а правительство и администрация президента явно охладели к некогда популярному лозунгу «Построим в Москве международный финансовый центр!». Значит, деятельность совета (в его составе руководители не только финансово-экономических ведомств, но и силового блока), а также рабочей группы при нем (так называемой группы Волошина) как площадки для выработки общей позиции и консолидации интересов разных групп влияния следует переформатировать и отдать под эгиду ЦБ. Именно Центробанку придется взять на себя груз ответственности за строительство МФЦ, если этот вопрос вообще стоит в повестке дня.

Во-вторых, руководству ЦБ придется вплотную заняться тем, ради чего, если верить официальным объяснениям, создавался мегарегулятор, — унификацией регулирования различных сегментов финансового рынка. До сих пор оно строилось фрагментарно, потому что фрагментарно был институционализирован надзор: изначально пять разных ведомств регулировали банки, страховщиков, товарные биржи, участников рынка ценных бумаг и пенсионные фонды.

Правила игры на этих сегментах сегодня различаются практически во всем — допуск на рынок и процедура получения и отзыва лицензий, требования к руководителям и сотрудникам, процедуры проверок и санкций, требования к членству в СРО, пруденциальные нормативы и требования к отчетности, список разрешенных активов и контроль за исполнением правил и проч. Учитывая, что все эти виды бизнеса в конечном счете представляют собой финансовое посредничество, различия в регулировании зачастую продиктованы не отраслевой спецификой, а лишь разными представлениями о счастье у бывших руководителей надзорных органов. Системного отношения требуют и другие виды деятельности, по экономическому смыслу являющиеся частью финансового рынка, но формально не лицензируемые и пока не подпадающие под сферу ответственности Центробанка. Речь идет о ломбардах, лизинговых, факторинговых компаниях и др.

В-третьих, серьезную проблему составляет запутанный узел из конфликтов интересов. Центробанк соединяет в одном лице почти никому не подконтрольного регулятора финансового рынка, устанавливающего правила игры, надзирателя за выполнением этих правил, крупнейшего игрока на этом рынке, крупнейшего инсайдера и крупнейшего собственника (имея в виду группу Московской биржи, включая Центральный депозитарий, а также Сбербанк и проч.). Предыдущее руководство Банка России, на мой взгляд, не уделяло должного внимания управлению конфликтами интересов. Теперь мегарегулятору, среди прочего отвечающему и за инвестиционный климат, предстоит показывать пример уважительного отношения к миноритариям, благопристойного рыночного поведения и лучшей практики корпоративного управления. Отмечу, за всю историю ММВБ ни один ее руководитель не покинул свой пост с публичным, внятным и правдоподобным объяснением причин отставки со стороны основного собственника. Теперь же придется объяснять и гораздо менее существенные события.

Связанный с предыдущим тезис — необходимость распространения общих правил жизни госчиновников и госведомств на Центробанк, его сотрудников и дочерние компании. Нет никаких логичных оснований выводить мегарегулятор, отвечающий за фундаментальные проблемы, в том числе касающиеся каждого гражданина России, из-под общей объявленной тенденции повышения прозрачности государственных институтов. Это касается и всех ограничений, связанных с госслужбой, и антикоррупционных мероприятий, включая раскрытие информации о доходах и расходах, и процедур совершения госзакупок, и проведения оценки регулирующего воздействия всех нормативных актов, и формирования общественных советов, и участия чиновников в управлении госкомпаниями, и многое другое. До сих пор сотрудники ЦБ возглавляют наблюдательные советы и Сбербанка, и Московской биржи, утверждая, что соответствующие решения президента РФ на них не распространяются. Формально — да, но мы говорим в данном случае о духе правовой нормы.

Принципы управления государственной собственностью, в том числе программа приватизации, дивидендная политика, требования к корпоративным процедурам, должны быть едины как для компаний, собственником которых выступает Росимущество, так и для компаний, находящихся в сфере влияния ЦБ, потому что в обоих случаях речь идет о собственности Российской Федерации. Интерес общества к вопросам эффективности управления собственностью Центрального банка должен быть не ниже, чем, например, к аналогичным вопросам в отношении имущества РАН или, скажем, Минобороны.

В-четвертых, чрезвычайно важный и совершенно новый аспект жизни реорганизованного Центробанка — существование в окружении профессиональных саморегулируемых организаций (СРО). До последнего времени у ЦБ не было никакого опыта взаимодействия со СРО, объединяющими участников рынка. Более того, руководители ЦБ последних лет ставили под сомнение саму необходимость существования таковых и довольствовались взаимодействием с лоббистскими банковскими и отраслевыми ассоциациями. Последние являются более или менее успешными просителями в отличие от классических СРО, выступающих создателями и творцами правил с возможностью контроля за их выполнением. Таковые СРО созданы в обязательных видах страхования (впрочем, СРО они там не называются), в менее явном виде — среди профучастников рынка ценных бумаг и в сфере микрофинансирования. Пока же соответствующий законопроект, подготовленный Центробанком, отводит СРО лишь роль отдельного департамента ЦБ.

И наконец, новому руководству ЦБ придется решать и конфликт интересов разных ветвей надзора внутри самого мегарегулятора. Например, между объективными требованиями прогресса в развитии безналичного денежного обращения и не менее объективными потребностями в сохранении наличного оборота. Или между развитием банковского рынка и поддержкой сектора микрофинансовых организаций и кредитных кооперативов, который некоторые сотрудники ЦБ называют не иначе как «параллельным, теневым банковским сегментом». Или между регулированием классических брокеров, действующих на рынке ценных бумаг, и брокеров рынка форекс, отношения которых между собой нельзя назвать безоблачными. Примеры можно множить.

Логика жизни должна привести к выделению в структуре ЦБ трех крупных блоков: блока макроэкономического регулирования и денежно-кредитной политики, блока регулирования платежных систем и наличного денежного обращения, блока регулирования частных финансовых рынков. Сохранение равновеликих позиций «главного по банкам» и «главного по небанкам» приведет лишь к постоянному внутреннему напряжению внутри руководства мегарегулятора. И тут главное — не ошибиться в выборе «главного по всем». А то нас ждет очередная реформа финансового регулирования, уже четвертая с начала века.

[Misha_123 156]

Не смог не разместить здесь на Форуме, не чужом для НПС, позицию избранного Президента НПС, Алексея Саватюгина по актуальнейшемцу вопросу регулирования финансово-банковского рынка России. Для дискуссии.

(А пресс-службе НПС опять "двойка"!!!)