Мегарегулятор на рынке микрофинансирования: пройти по лезвию.

[Maria Semenova 183]

Автор - Михаил Мамута, президент НАУМИР, советник руководителя ФСФР

В настоящее время функции по регулированию и надзору в сфере микрофинансирования и кредитной кооперации разделены между ФСФР и Минфином России. В этом году Федеральная служба объединится с Центральным Банком в рамках уникальной реформы, направленной на повышение качества регулирования и надзора на финансовых рынках путем создания финансового супер (или мега) регулятора. Все многочисленные функции ФСФР, в том числе по надзору и регулированию микрофинансирования, переходят к ЦБ, при этом ФСФР как служба Центрального Банка будет и дальше обеспечивать развитие небанковских финансовых институтов.
В целом, микрофинансовые организации (МФО) и кредитные потребительские кооперативы (КПК) формируют рынок небанковских финансово – кредитных организаций, для которых характерны меньшие размеры, сниженные риски и облегченный режим регулирования и надзора по сравнению с полнофункциональными банками (см. график 1,2,3). В силу своей специфики этот рынок по числу субъектов гораздо больше банковского, что соответствует международной практике. Так, например, по данным Ассоциации российских банков, количество небанковских финансовых организаций в США – в два, а в Канаде в десять раз превышает количество банков. В России под надзором и регулированием ФСФР на конец марта, в свою очередь, находились: 2991 МФО, 1484 КПК (объединенные в СРО в соответствии с требованиями Федерального закона № 190-ФЗ), 6 кредитных кооперативов второго уровня, 10 саморегулируемых организаций КПК.

Оценивая пока достаточно краткие результаты развития регулируемого рынка микрофинансирования в России, можно с достаточной уверенностью сказать, что появление в 2011 году регулирования и надзора деятельности МФО и КПК привело к повышению прозрачности рынка и его инвестиционной привлекательности, уровня защиты прав потребителей, внесло существенный вклад в снижение веса нерегулируемых финансовых посредников и, соответственно, количества граждан и предпринимателей, который вынуждены решать свои финансовые проблемы с помощью «серого» кредитного рынка.
В то же время достаточно объяснимо, что высокие темпы роста микрофинансовой отрасли порождают и новые задачи, требующие дальнейшего развития законодательного регулирования и финансового надзора. При этом, уровень регулирования и надзора, его акценты и глубина должны быть соразмерны уровню развития рынка и присущим ему рискам, обеспечивая возможности для сбалансированного и эффективного развития отрасли.
В этой связи, говоря о скором приходе мегарегулятора, стоит задуматься над его приоритетными задачами в области микрофинансирования и кредитной кооперации. Приведенные ниже предложения базируются как на изучении международной практики регулирования и надзора в соответствующих сферах, так и на анализе российского рынка, задачах его развития и путях решения выявляемых проблемах. Для удобства восприятия, они разбиты на три блока: законодательство и регулирование, надзор и обеспечение прозрачности.



Новеллы законодательства и регулирования

Для повышения качества регулирования и надзора в сфере микрофинансирования и кредитной кооперации в рамках мегарегулятора необходимо реализовать целый ряд мер.
В первую очередь, законодательных. Нужно ввести единый стандарт раскрытия информации о стоимости займов МФО и КПК, установить требования по обязательному участию МФО и крупных КПК в деятельности бюро кредитных историй, чтобы обеспечить непрерывность информации о кредитном поведении заемщиков, но одновременно установить дифференцированные требования к административной ответственности МФО и КПК за несоблюдение требований законодательства, соразмерных тяжести правонарушения. Ненормально, когда за задержку выполнения предписания уполномоченного органа на два дня маленькая организация может получить штраф в 500 тыс. рублей. Его все равно невозможно будет оплатить, но других размеров штрафов в распоряжении регулятора пока просто нет. Все эти и ряд других важных новаций входят в состав законопроекта о внесении изменений в законодательство о МФО и КПК, внесенного в Госдуму 28 ноября 2012 года депутатами Натальей Бурыкиной, Владиславом Резником и рядом других. Надеемся, что его рассмотрение в первом чтении произойдет еще в весеннюю сессию Госдумы, поскольку Правительство высказалось в поддержку данного законопроекта.

Стоит как можно скорее законодательно закрепить право МФО и КПК на формирование резервов на возможные потери по займам, а также учесть специфику формирования финансового результата их деятельности. Сегодня доходы и расходы от выдачи займов включаются в состав внерелизационных, хотя по сути это основная деятельность МФО и кооперативов, поэтому их нужно признавать доходами от реализации – также, как это происходит в отношении банковских кредитов. Данные нормы представлены в законопроекте, разработанном Минфином РФ и подготовленным к внесению в Правительство РФ. Чем скорее будет принят этот закон, тем меньше сложностей будут испытывать участники рынка и налоговые органы при реализации мер налогового контроля, тем более справедливым и прозрачным будет налоговый режим в этой сфере.
Кроме того, мы полностью поддерживаем идею Правительства РФ ввести на законодательном уровне требования по обязательному саморегулированию на рынке МФО, а также некоторому укрупнению саморегулируемых организаций (СРО) кредитных кооперативов. Одновременно с этим требуется однозначно определить перечень обязательных стандартов СРО, требующих согласования с регулятором, а также описать возможность передачи СРО части регулирующих и надзорных полномочий мегарегулятора.

Практика применения законодательства выявила необходимость законодательно уточнить стандарты пруденциального надзора за МФО и КПК. В настоящее время, надзор за участниками рынка подразделяется на два вида: пруденциальный (с целью обеспечения финансовой устойчивости) и непруденциальный (в первую очередь, с целью защиты прав потребителя финансовых услуг). Реализация мер пруденциального надзора базируется на контроле восьми обязательных нормативов, установленных законодательством для КПК и двух обязательных нормативов (достаточности собственных средств и ликвидности), установленных для МФО, привлекающих денежные средства на осуществление микрофинансовой деятельности. В то же время, первый опыт контроля за соблюдением нормативов со стороны саморегулируемых организаций КПК говорит о необходимости уточнения как собственно определений, так и численных значений ряда из них, поскольку действующая редакция не всегда позволяет обеспечить корректную оценку финансового состояния поднадзорных субъектов.

Также целесообразно законодательно определить нюансы процедуры восстановления платежеспособности микрофинансовых организаций в целях предотвращения их банкротства и обеспечения санации, установить меры по повышению защиты прав кредиторов МФО в случае арбитражного производства. В качестве примера, можно использовать принятую годом ранее специфику банкротства кредитных кооперативов, которая предполагает, что средства физических лиц – вкладчиков удовлетворяются в первую очередь, наравне с тем, как это происходит в отношении защиты прав вкладчиков банков.


Как уже отмечалось, корректировки требует не только законодательство, но и подзаконные акты. В частности, необходимо принять порядок осуществления контрольно - надзорных функций в сфере микрофинансирования и кредитной кооперации, поскольку до настоящего времени такая работа проводится на основании прямых норм закона, который не всегда достаточно детально регламентирует все необходимые процессы. На системном уровне, важно вести постоянную работу по совершенствованию стандартов регулирования МФО и КПК, в первую очередь, в соответствии с рекомендациями Комитета по стандартам банковского надзора (Basel), который два года назад выпустил специальные рекомендации по осуществлению пруденциального надзора в сфере микрофинансирования, а также FATF (международного органа, устанавливающего стандарты противодействия отмыванию преступных доходов и борьбы с терроризмом). Например, следует дополнительно определить порядок и принципы учета КПК субординированных займов для целей расчета норматива достаточности капитала, а также установить специальные значения нормативов для кредитных кооперативов, находящихся в процедуре санации. Отдельного внимания требует мониторинг деятельности кредитных кооперативов второго уровня, поскольку по своему статусу они близки уже к кооперативным банкам, действующим в ряде стран Западной Европы. Для МФО необходимо введение более жестких значений норматива достаточности собственных средств, взамен на право выпуска ими облигационных займов с низким номиналом (менее 1,5 млн. рублей). В части контроля за соблюдением требований законодательства по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем (ПОД/ФТ) уже возможно было бы провести классификацию типичных схем отмывания денежных средств с отражением этого в методических документах регулирующего органа.
В подзаконных актах нужно будет детально прописать требования к СРО МФО после установления общих норм на уровне законодательства, а также раскрыть содержание базовых стандартов саморегулируемых организаций МФО и КПК. Последних не должно быть слишком много, чтобы у СРО сохранялись разумные различия в деятельности, но базовые стандарты должны, очевидно, включать в себя нормы, связанные с защитой прав потребителей, операционной деятельностью, а также правилами раскрытия финансовой информации.

Надзор как мера справедливости

Среди основных ограничений, существующих сегодня в обеспечении надзора за рынком МФО и КПК можно выделить несколько: это недостаточное кадровое и ресурсное обеспечение территориальных управлений ФСФР, что часто к физической невозможности полной оценки рисков; отсутствие саморегулируемых организаций на рынке МФО, которые могли бы взять на себя часть надзорных полномочий под контролем регулятора; и, возможно, избыточное количество СРО на рынке КПК, приводящее к нерациональному распылению ресурсов для осуществления надзора за их деятельностью, а также не позволяющее каждой из СРО аккумулировать объем ресурсов, необходимый для качественного контроля за членами.

В качестве системной новации для повышения качества надзора, предотвращения финансовой нестабильности МФО и КПК, защиты прав потребителей финансовых услуг и противодействия отмыванию доходов, нажитых преступным путем, предлагается обсудить переход к дифференцированному режиму проверок (камеральные, внеочередные и плановые проверки), что позволит выявлять проблемы на ранних стадиях и реагировать на них точечно, целевым образом.

Камеральные проверки проводятся на основании анализа данных отчетности МФО и КПК, в случае выявления несоблюдения ими пруденциальных нормативов, требований законодательства о ПОД/ФТ, законодательства о раскрытии информации перед потребителями финансовых услуг.
В случаях, когда результаты камеральной проверки не позволяют однозначно установить факт исправления выявленного нарушения, или в связи с обращением потребителей финансовых услуг, а также правоохранительных органов проводятся внеочередные проверки. Достаточная частота плановых проверок, по нашему мнению, составляет один раз в три года, поскольку какой смысл тратить время и ресурсы на организации, в деятельности которых не просматриваются признаки нарушений.
Такой подход, основанный на анализе рисков и выявления «зон повышенного внимания», позволит существенно повысить эффективность проверок, снизит риск появления серьезных проблем в деятельности поднадзорных микрофинансовых организаций и кредитных кооперативов, «купируя» их на ранних стадиях, а также приведет к существенной оптимизации самого надзора и затрат, связанных с его осуществлением.
Представляется, что в рамках мегерагулятора стоит обсудить возможность передачи плановых проверок на исполнение в СРО КПК и МФО, при одновременном участии представителей СРО в качестве наблюдателей при проведении внеплановых проверок. В этом случае, основным объектом плановых проверок становятся сами СРО, что в силу их незначительного количества по сравнению с общим числом участников рынка позволит заметно снизить затраты на проведение плановых проверок отрасли.

Прозрачность деятельности как основа роста

Исходя из международного опыта, предлагается ежеквартально публиковать на сайте регулирующего органа сводную отчетность МФО и КПК в соответствующих разрезах, что позволит рассчитывать средние по рынку (бенчмаркинговые) значения показателей деятельности и сравнивать их с деятельностью конкретных участников рынка. Как показывает практика, такой механизм позволяет существенно повысить инвестиционную привлекательность компаний, чьи показатели находятся в зоне «выше рынка», тем самым стимулируя их развитие и поддерживая распространение лучших практик. Безусловно, это потребует перехода к предоставлению отчетности МФО и КПК в регулирующих орган и СРО в электронном формате, но это пойдет только на пользу рынку, поскольку резко снижает вероятность случайных ошибок.

Реализация поставленных выше задач с учетом молодости и незрелости рынка небанковских финансово-кредитных организаций в России также потребует существенного структурного и кадрового усиления центрального аппарата мегарегулятора в части МФО и КПК.
При этом принципиально важно, чтобы на уровне регулирующего и надзорного органа была в должной мере учтена специфика небанковских секторов, поскольку попытка механического превращения КПК и МФО в маленькие банки негативно скажется как на развитии собственно микрофинансового рынка, так и на банковской системе. У банков совсем другие риски, связанные с массовым привлечением депозитов и осуществлением расчетов и платежей, которые нужно регулировать с учетом их специфики и веса. Кроме того, у нас уже есть одна банковская система, и МФО и КПК никогда не рассматривались как ее альтернатива – это, очевидно, ее дополнение. С другой стороны следует помнить, что неадекватность регулирующих и надзорных требований с высокой вероятностью приведет к массовому выходу участников рынка «за пределы» специальных правовых режимов в мягкие объятия гражданского кодекса. Очевидно, что такой исход ни в коей мере не улучшит ни защиту прав потребителя финансовых услуг, ради которой во – многом и развивается соответствующее правовое поле, ни качество и прозрачность работы самих рыночных субъектов.

Завершить хотелось бы одним общим тезисом. Для успешного развития рынка необходимо, чтобы были понятные и адекватные для МФО и КПК требования, а взамен – соразмерные контроль и ответственность за их несоблюдение. Вплоть до их исключения из госреестра МФО или СРО кредитных кооперативов, но за серьезные нарушения, связанные, в первую очередь, с умышленным игнорированием регулирующих норм или принципиальной неспособностью их соблюдения. Это тот разумный баланс различных подходов, который может дать наилучшие результаты взаимодействия мегарегулятора и участников рынка в интересах потребителя финансовых услуг.

Михаил Мамута передал этот материал специально для нашего сайта, за что мы ему искренне благодарны!

[nor1259 26]

спасибо за информацию, интересная и актуальная информация. особенно важным по моему мнению в глобальном плане является сбор информации от рынка, так как в настоящее время отсутствует достаточно информации из серии: общая сумма выданных займов, привлеченных займов по рынку, отсутствует информация о среднерыночкой ставке по займам, эту отчетность также необходимо собирать и аккумулировать, вести статистику. вообще нет почти никакой информации за исключением той немного, подаваемой мфо в своих ежеквартальных отчетах. единственно, что меня немного настораживает, это наделение сро мфо чрезмерными функциями, полностью перекладывая весь контроль с уполномоченного органа на сро (это,насколько я понимаю, позиция цб).

[Alex 29]

Михаил, поздравляю с выходом интересной статьи!

[anhell 59]

Ждем новых статей, и и не только по экономике!

[Ludmila Emelina 251]

Новые статьи скоро будут! Наши модераторы - Дана Абсалямова и Швачко Николай работают в ЦБ, поэтому уверена, что именно по этой тематике мы скоро будем читать интересный материал!